Imaginons le scénario suivant: vous êtes un journaliste qui travaille pour un quotidien basé à Ankara, le Caire, Tel Aviv ou Rabat. Vous devez écrire un article sur les conséquences de la Politique Europeenne de Voisinage sur votre pays. Comment faire ? Pour comprendre exactement ce qu’est la politique du voisinage et être capable de donner des informations précises sur ces impacts potentiels, vous avez sans doute besoin d’en savoir plus sur le fonctionnement de l’UE (voir « Qu’est-ce que l’Union? ») et ses acteurs.
Voici donc une rapide présentation des principaux acteurs de l’Union européenne afin d’aider les journalistes à se retrouver dans ce qui peut parfois sembler une organisation mystérieuse.
Les institutions
Institutions
|
Organes consultatifs |
Organes inter-institutionnels |
Organes décentralisés de l'UE (agences) |
Organes financiers |
Comment les institutions européennes fonctionnent-elles?
Le mieux pour commencer est sans doute de partir de la Commission. C’est la seule institution de l’UE qui a le pouvoir d’initiative législative. Cependant, la Commission doit au préalable consulter des groupes d’intérêts et des experts pour s’assurer que les intérêts des citoyens de l’Union seront représentés au mieux. La Commission se réunit régulièrement avec des comités d’experts nationaux des différents pays membres et leurs agences. Elle rencontre aussi un large éventail d’organisations représentatives au niveau européen allant de l’industrie aux services publics en passant par les syndicats, les associations de consommateurs et toute une série d’ONG. La plupart de ces organisations ont une représentation permanente à Bruxelles, car elles savent que le meilleur moment pour peser sur une nouvelle législation, c’est avant que celle-ci ne devienne une proposition officielle.
Après avoir été adoptée par la Commission, la proposition de nouvelle réglementation est soumise au Parlement européen et au Conseil des ministres. Ils peuvent soit l’accepter telle quelle, soit la modifier, ou la rejeter (bien que cela soit rare). Dans la plupart des cas, la Commission prend aussi l’avis du Comité économique et social et du Comité des régions, les deux organes consultatifs officiels, mais leur avis n’est pas contraignant.
Le parlement européen est chargé, dans une certaine mesure, de contrôler le travail des vingt commissaires européens qui sont nommés par le Conseil des ministres puis approuvés par le Parlement. Les Commissaires dont le rôle est de superviser les nombreuses activités (voir ci-dessous) de l’Union européenne, sont régulièrement auditionnés par les commissions du Parlement. Le Parlement peut démettre la Commission de ses fonctions mais pas les commissaires individuellement. Le Parlement n’a jamais utilisé ce pouvoir, même s’il a menacé de le faire à plusieurs reprises. En 1999, accusée de mauvaise gestion, et plus particulièrement de favoritisme, la Commission dirigée par Jacques Santer a démissionné collectivement avant que le Parlement n’exerce son pouvoir de censure. En octobre 2004, le nouveau président de la commission, José Manuel Barroso, a décidé, à la dernière minute, de ne pas présenter son équipe devant le Parlement afin d’éviter une défaite. Les eurodéputés étaient opposés en particulier au choix de Rocco Buttiglione au poste de commissaire chargé de la justice, de la liberté et de la sécurité. Un collège revu et corrigé a finalement été voté par le Parlement le 18 novembre 2004.
La procédure la plus courante pour adopter une législation européenne est appelée la « codécision ». Dans ce cas, le Conseil et le Parlement partagent le pouvoir législatif. Le Parlement puis le Conseil effectuent une première lecture de la législation proposée par la Commission. Si la position des deux institutions est identique, le texte est adopté directement. A ce stade de la procédure, aucun délai n’est imposé au Conseil. La première lecture du texte peut avoir lieu plusieurs mois et même plusieurs années après son adoption par la Commission.
Désaccord
En cas de désaccord, la proposition retourne devant le Parlement puis devant le Conseil pour une seconde lecture. A partir de là, certains délais doivent être respectés. Lorsque des désaccords subsistent, une « commission de conciliation » mixte tente de parvenir à un « projet commun » qui doit ensuite être confirmé par chacune des deux institutions. La Commission a un rôle à jouer tout au long de ce processus. Si aucun accord ne peut être trouvé ou si le projet commun est rejeté, la procédure législative est close et aucune législation n’est adoptée.
Le Conseil cherche toujours à parvenir à un consensus, mais dans de nombreux domaines, les décisions peuvent être prises à la majorité qualifiée – le nombre de voix dont dispose un Etat membre est, en gros, proportionnel à sa taille. Cependant, pour les sujets sensibles, l’unanimité est requise.
Dans certains cas, les Etats membres ont refusé d’accroître le pouvoir du Parlement. C’est alors la « procédure de consultation » qui s’applique. Le Parlement est simplement amené à donner son avis sur la proposition de législation avant que le Conseil ne l’adopte. Mais cette consultation est obligatoire. Lorsque la procédure de consultation est utilisée, le Conseil doit en général décider à l’unanimité.
Parfois, le Parlement ne peut donner qu’« un oui ou un non ». Cette procédure, appelée « procédure de l’avis conforme », est utilisée, par exemple, lors de l’approbation des membres de la Commission ou d’un accord signé avec un pays tiers.
Une fois adoptée
Une fois la législation adoptée, la Commission doit s’assurer qu’elle est bien mise en oeuvre dans tous les Etats membres et que les délais impartis sont respectés. La Commission peut saisir la Cour de justice à l’encontre des Etats qui n’ont pas rempli leurs obligations. Par exemple, la Commission a intenté une action, en juillet 2003, contre huit pays qui n’avaient pas correctement transposé les dispositions communautaires relatives aux déchets. Le rôle de la Cour est de trancher les conflits qui peuvent survenir entre les lois nationales et celles européennes et de s’assurer que la législation de l’UE est appliquée uniformément dans tous les Etats membres.
Activités de l’UE
Ci-dessous, vous trouverez les différents domaines d’action de l’UE divisés en 30 thèmes. Chacun présente un secteur particulier de la politique de l’Union européenne sous plusieurs angles. En cliquant sur les liens, vous accéderez aux sites Internet, tous hébergés par le principal serveur de l’UE, Europa :
La Commission
Le mandat des commissaires est de cinq ans. Le président de la Commission est désigné « d’un commun accord » par les Etats membres, puis approuvé par le Parlement. Le Président élu et les gouvernements s’entendent ensuite pour désigner les autres membres de la Commission. Ces derniers sont alors auditionnés par les commissions du Parlement, puis le Collège dans son ensemble est soumis au vote d’approbation du Parlement. En principe, il y a un commissaire par Etat membre, mais jusqu’en 2004, les plus grands pays en comptaient deux.
Le Parlement
Représentant les citoyens de l’UE, le Parlement européen, ou plus communément « le Parlement », partage le pouvoir législatif avec le Conseil. Dans de nombreux domaines, la procédure de codécision permet au Parlement de bloquer la législation proposée, mais sur certains sujets sensibles, il n’a qu’un pouvoir consultatif. En revanche, c’est lui qui a le dernier mot concernant une bonne partie des dépenses du budget annuel de l’UE. Les députes européens sont élus au suffrage universel tous les cinq ans lors d’élections nationales qui se déroulent simultanément dans chaque pays membres.
Chaque Etat membre est représenté proportionnellement à sa population -de l’Allemagne qui a 99 députés au Luxembourg qui en a 6. Les Commissions, qui se réunissent généralement à Bruxelles, s’occupent chacune d’un domaine spécifique et prépare les avis du Parlement. Les séances réunissant tous les députés se déroulent principalement à Strasbourg. En principe, les réunions des commissions et les séances plénières sont publiques, mais il arrive que certaines réunions de commission se tiennent à huis clos.
Le Conseil
Représentant les Etats membres, les ministres (ou de hauts fonctionnaires des ministères des différents gouvernements nationaux) se réunissent pour discuter de sujets spécifiques. Officiellement intitulé « Conseil de l’Union européenne », il est parfois appelé « Conseil des ministres » et plus souvent encore « le Conseil ». Il partage le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Sur les sujets intergouvernementaux comme les affaires étrangères, il agit de sa propre initiative – ici la Commission et le Parlement ont un rôle limité. Les réunions du Conseil se déroulent à huis clos, sauf quand les ministres adoptent une législation. Dans ce cas, les débats sont retransmis dans la salle de presse. Mais, comme à ce stade, la plupart des points ont déjà fait l’objet d’un accord, on n’y apprend pas grand chose. La plupart des réunions se tiennent à Bruxelles, à l’exception des mois d’avril, juin et octobre où elles ont lieu à Luxembourg. Exceptionnellement, elles se tiennent en marge des conférences des Nations Unies ou de l’OMC. Le Conseil est présidé à tour de rôle par chacun des Etats membres pour une durée de six mois. C’est la « Présidence » qui fixe l’ordre du jour. Les premiers ministres se réunissent quatre fois par an – en tant que Conseil européen – pour établir les grandes orientations de l’UE.
Le Conseil est un organe complètement indépendant du Conseil de l’Europe qui s’occupe essentiellement des droits de l’homme et dont le siège est à Strasbourg.
Présidence actuelle de l’UE
2006 - 1st half year : Austria
2006 - 2nd half year : Finland
Présidences de l’UE à venir
| 1st half year | 2nd half year | |
| 2007 | Germany | Portugal |
| 2008 | Slovenia | France |
| 2009 | Czech Republic | Sweden |
| 2010 | Spain | Belgium |
| 2011 | Hungary | Poland |
| 2012 | Denmark | Cyprus |
| 2013 | Ireland | Lithuania |
| 2014 | Greece | Italy |
| 2015 | Latvia | Luxembourg |
| 2016 | The Netherlands | Slovakia |
| 2017 | Malta | UK |
| 2018 | Estonia | Bulgaria |
| 2019 | Austria | Romania |
| 2020 | Finland |
La Cour de Justice
Basée à Luxembourg, la Cour de Justice de l’Union européenne, ou « Cour européenne comme elle est parfois appelée, s’assure que la législation européenne est interprétée et appliquée de la même manière par tous les Etats membres. Les tribunaux des Etats membres doivent saisir la Cour de Justice lorsqu’ils sont confrontés à des conflits entre la législation nationale et celle européenne. Elle est aussi appelée à régler les différends entre les institutions européennes et les Etats membres.
Ces dernières années, la jurisprudence de la Cour a renforcé la dimension européenne de la législation relative à l’environnement, la protection des consommateurs, l’emploi et la libre circulation des biens et des services. La Cour joue un rôle croissant dans la mesure où il y a de plus en plus de législations qui sont adoptées et affectent les citoyens de l’UE.
Tout ressortissant européen ou organisation européenne peut saisir la Cour lorsqu’un acte juridique l’affecte directement (voir médiateur européen). Malgré la création d’un tribunal de première instance en 1989 pour alléger le travail de la Cour, les jugements continuent à être rendus avec beaucoup de retard. Le tribunal de première instance doit juger de nombreux contentieux émanant du personnel des institutions contre de leur employeur.
A noter, la Cour de justice est totalement indépendante de la Cour européenne des droits de l’homme qui est rattachée au Conseil de l’Europe et dont le siège est à Strasbourg.
La Cour des comptes
Aussi basée à Luxembourg, la Cour des comptes européenne a pour principale fonction de vérifier que l’argent de l’UE est dépensé de la manière la plus efficace. Selon son site web : « La Cour examine si les opérations financières ont été correctement enregistrées, exécutées de manière légale et régulière, et gérées dans un souci d’économie, d’efficience et d’efficacité. »
Elle se flatte d’être la "conscience financière" de l’Union dans la mesure où elle s’assure que le budget de l’UE a été correctement géré par la Commission européenne. Sur la base du rapport de la Cour des comptes, le Parlement vote la décharge pour l’exécution annuelle du budget.
Le Comité économique et social
Le comité économique et social européen (CES) est parfois appelé de manière familière ‘Ecosoc’ (mais attention à ne pas le confondre avec le conseil économique et social des Nations Unies qui est officiellement connu sous l’acronyme Ecosoc). C’est un organe consultatif où sont représentés différents groupes d’intérêts. Ses 222 membres sont issus d’organisations européennes telles que les associations de consommateurs, les syndicats, les agriculteurs ou encore les organisations patronales. Les Etats membres y sont également représentés (proportionnellement à leur population). Au cours du processus législatif européen, la Commission doit demander son avis au Comité sur ses propositions de nouvelles réglementations dans de nombreux domaines. Comme pour le Comité des régions (voir l’entrée suivante), l’avis du CES n’est pas contraignant. Néanmoins, il examine les 2/3 des propositions d’une législature.
Le Comité des régions
Le Comité des régions (CoR) est le second organe consultatif officiel de la Commission, du Parlement européen et du Conseil. Il s’efforce de faire entendre la voix des collectivités locales et régionales au sein de l’UE et de rapprocher l’Union des citoyens (voir aussi « Qui parle au nom de mon pays/ma région ? »). Ses membres – 222 comme le CES- représentent les autorités locales et régionales des Etats membres. Alors que le CES existe depuis les débuts de la Communauté en 1957 (Traité de Rome), le CoR n’a été institué qu’en 1994 à la suite du Traité de Maastricht de 1992. Le Comité doit être consulté sur toute proposition de législation qui a des implications régionales, tout particulièrement dans des domaines tels que la santé, l’éducation, les transports, l’emploi et les affaires sociales.
Comme pour le CES, ses avis ne sont pas contraignants.
Office de lutte anti-fraude (OLAF)
Initialement l’OLAF était une direction de la Commission chargée de lutter contre les fraudes lors de la mise en oeuvre des programmes et politiques européennes. Il est aujourd’hui devenu un organe indépendant, bien que certains observateurs extérieurs estiment qu’il est toujours trop proche de la Commission pour être totalement indépendant. Il travaille étroitement avec les autorités nationales chargées de la lutte anti-fraude et anti-corruption dans la mesure où une par importante du budget de l’UE est gérée au niveau des Etats-membres.
La banque centrale européenne
La banque centrale européenne (BCE), basée à Francfort, est la banque centrale pour tous les pays de la zone euro. Elle fixe les taux d’intérêt et conduit la politique monétaire. Le conseil des gouverneurs est l’organe suprême de décision de la BCE, il se compose des 12 gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro et des six membres du directoire. Le directoire réunit le président de la BCE, le vice-président et quatre autres membres. Les membres du directoire sont nommés par le Conseil et sont chargés de fixer les taux d’intérêt lors d’une réunion mensuelle.